祁同伟不明就里，只能静坐看看书单。
3分钟不到，张启铭便回来了。
“同伟。书单是基础，但做学问，尤其是立法学这种与实践紧密相连的学问，光会读书可不行。”
张启铭重新坐回宽大的书桌后，目光突然锐利。
“我这老头子，想现场考考你几个问题。别紧张，就当是入学前的摸底。”
祁同伟立刻正襟危坐：“张老请问，学生洗耳恭听。”
张启铭朗声道：立法权限的边界与冲突。
“《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予了地方人大和政府一定的立法权。但在现实中，‘地方性法规’与国务院‘部门规章’冲突的情况屡见不鲜。”
“你认为，造成这种冲突的根源是什么？在《立法法》修订中，应确立何种原则和机制来解决？注意，不要空谈‘法制统一’。”
祁同伟略一沉吟，结合京海经验，清晰作答。
“根源在于立法事权划分的模糊性和利益本位驱动。”
“模糊性体现在：现行法律对‘地方性事务’、‘执行法律行政法规规定’、‘具体行政管理’等关键概念界定不清。导致地方为发展或管理需要，可能越界立法；而部委为维护条线权威或部门利益，其规章也可能侵入地方事权。”
“利益本位驱动：地方立法可能掺杂地方保护（如设置市场壁垒），部门规章可能强化部门利益（如增设审批、收费）。当地方发展与部门利益碰撞，冲突必然发生。”
“解决之道，在《立法法》修订中应着重三点：
确立‘负面清单’原则： 清晰列举绝对禁止地方立法涉足的核心领域（如国防、外交、货币、基本司法制度等），明确中央专属立法权。对于非专属领域，地方在不抵触上位法基本原则和精神的前提下，可探索立法。
建立‘立法协调前置’机制： 地方在制定涉及可能影响全国统一市场、跨区域事务或特定行业管理的法规前，必须与相关部委进行实质性沟通协调，寻求共识，并将协调过程和结果写入草案说明。强制性的协调程序能提前暴露和化解大部分冲突。
强化‘备案审查的冲突解决’功能： 一旦冲突发生，备案审查机关（全国人大常委会法工委）应优先依据‘事权归属’和‘立法目的正当性’进行裁决，而非简单适用‘上位法优于下位法’。同时，建立快速、权威的裁决程序，避免久拖不决影响治理效率。”
2000年立法普遍强调“上位法优先”的简单思维。
所以“事权划分清晰化”、“前置协调”、“目的审查”等观念让张启铭耳目一新。
本来的一个问题瞬间变成两个。
问题二：授权立法的失控与监督。
“近年来，全国人大及其常委会授权国务院立法的情形增多（如经济特区、自贸区）。但授权决定往往过于笼统（‘根据实际需要’、‘先行先试’），导致授权立法范围过宽、程序随意，甚至出现‘二次授权’（国务院部委再制定细则）。你认为如何从《立法法》层面约束这种失控风险？”
祁同伟目光炯炯，这也是他在工作思考的问题，虽然没有全面准备，却也在射程范围，他边思考边作答，张教授也不催促。
“关键在于明确授权边界、强化过程监督、建立退出机制。”
“明确授权边界”： 授权决定必须具体化、清单化。禁止使用‘根据实际需要’等模糊表述。必须明确授权立法的事项范围、目标、期限（试点应有明确期限，如3-5年）、以及禁止涉足的禁区（如不得减损公民基本权利、增加公民基本义务）。
“强化过程监督”： 建立授权立法年度报告与评估制度。国务院应在每年人大会议期间，就授权立法的实施情况、效果、问题向全国人大常委会作专项报告，并接受质询。人大常委会应设立专门小组进行常态化跟踪评估。
“建立退出机制”： 授权立法应有日落条款。到期前必须进行评估，效果显著且条件成熟的，应提请全国人大或常委会制定正式法律；效果不佳或问题丛生的，应终止授权。
同时，明确规定禁止‘二次授权’，国务院不得将获得的立法权再转授给部委，如需制定细则，必须严格遵循行政法规制定程序，并报备说明其必要性及与授权目标的关联性。”
回答首指当时授权立法“一授了之、监督缺位”的弊端，提出“清单授权”、“常态评估”、“日落条款”等制度性约束，具有前瞻性和可操作性。
张启铭很满意，很想说书单不用看了，今天开始写开题报告。
想想觉得有点丢分，有点前倨后恭的味道了。于是问道。
“问题三：立法后评估的虚化与实效“现在都在谈‘立法后评估’，但很多评估流于形式，报告厚厚一摞，却难以发现问题、指导修法。你认为症结何在？《立法法》应如何规定才能使评估真正成为提高立法质量的‘校正仪’？”
祁同伟结合公安执法中遇到的法律“水土不服”现象，这次略作沉吟，便首指核心：“症结在于评估主体单一、标准模糊、结果运用脱节。”
“主体单一”： 目前主要由立法机关或起草部门自评，缺乏独立性和公信力。应强制引入第三方专业评估机构（如高校、研究机构）和利益相关方参与（如行业协会、公民代表）。评估报告需包含多方意见，特别是执法、司法一线人员的反馈（法律是否好用、有无漏洞）。
“标准模糊”： 评估什么？怎么评？缺乏硬性、可量化的核心指标。应着重评估法律的实施效果（解决了什么问题？新问题？）、社会成本（执法司法成本、合规成本）、可操作性（条文是否清晰？程序是否繁琐？）、公平性（对不同群体影响是否均衡？）。量化指标（如案件发生率变化、行政审批时间缩短比例）应占一定权重。
“结果运用脱节”： 评估报告不应是‘入库档案’。应明确规定：评估结果必须公开（涉密除外）；立法机关必须对评估报告指出的重大缺陷或实施障碍进行回应，并限期启动修法程序或作出说明；将评估结果作为相关责任人考核和未来立法项目立项的重要依据。”
这下轮到张启铭眼睛发亮，目光炯炯。2000“立法后评估”仅停留在概念引入阶段的认知，“多元主体参与”、“核心量化指标”、“结果强制反馈与应用”等确保评估实效的关键机制让张启铭很感兴趣。
祁同伟的回答没有堆砌晦涩理论，而是从问题本质出发，逻辑严密，层层递进，提出的解决方案既有理论高度，又极具现实针对性和可操作性。
更关键的是，其思想内核透露出一种对立法权行使的深刻警惕和对制度刚性约束的强烈诉求，以及对立法实效性和社会成本的高度关注——这些恰恰是当下立法理论研究和实践中相对薄弱甚至被忽视的维度。
书房内陷入短暂的寂静。张启铭摘下眼镜，揉了揉眉心，再抬眼时，目光中充满了毫不掩饰的激赏和一丝震撼。
“好！好！好！”他一连说了三个好字，声音洪亮，“同伟啊，你的回答，让我这个老头子都感到耳目一新！这不仅仅是实践经验，更是一种基于实践又超越实践的立法哲学！”
“你对立法权潜在的扩张性、对制度约束的强调、对立法成本的敏感、对评估实效的执着，都切中了当前立法工作的要害和未来发展的方向。你的思维，己经跳出了教科书的框架和时下流行的空泛讨论！”
他很想看看祁同伟把刚刚提出的几点展开说说。
就在这时，书房厚重的木门被“砰”地一声推开。