系统性地行使天子职权，这对刘协来说，还是破天荒的第一次。
之前他虽然占领过江夏，但政权从来没有稳定过，来自各方各面的掣肘因素太多太多。
某种意义上说，刘备小集团的剥离，才给了刘协大展拳脚的空间。他在制定政策的时候，可以不再看任何人的脸色。
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刘协面临的第一大难题，就是天师道地位的问题。
用宗教来当作治国的辅助工具，其好处是不言而喻的。天师道劝人向善，崇尚自然、率真的态度，有利于百姓的教化和社会风俗的改良。
它自然而然的排斥了各种不利于团结的思潮，能低成本、高效率地组织民众，大大降低了统治的难度。
但其风险，也是不言而喻的。就是它在天子之外，创立了另一个权威。
对许多信徒而言，教主或神明是高于天子的存在。如果宗教领袖是别有用心的，很容易蛊惑群众，从而威胁皇权。
所以，刘协需要寻找一个宗教和政权的结合点，以最大化宗教的作用。
刘协所做的第一件事，就是切断天师道和张鲁的联系。
他见百姓逃亡的风潮止住了，就命令将军们前往南方的各个山口处修建关隘，开始禁止百姓通行，不论从哪来到哪去，一概禁止。
这一招，从物理上隔绝了巴地和汉中的联系，杜绝了张鲁通过宗教对百姓施加影响的可能性。
刘协的第二招，就是实现政权与教权的融合，实现以政为主，以教为辅的政教合一。
他在夏至日举办了规模空前的天师道节庆活动，在当天正式宣布自己加入天师道，甚至煞有介事地交纳了五斗黄米。
有大臣对刘协的作法提出异议，刘协则表示：黄老之术，本来就是高祖开国时所尊奉的治国之术，朕只不过是返本还原，重拾先祖的做法而已。
刘协入教后，迅速被提升为大祭酒级别。这是理所当然的，谁敢拿天子当“鬼卒”，再让他慢慢熬资历？
他更长远的打算，是在让天师道运行一段时间后，由自己担任教主，实现皇权和教权的统一。刘采芸一个女儿家，整天抛头露面并不合适，而且刘协还想让她回归匠作营搞科研。
同时，他跟刘采芸也并没有对张鲁那一套照单全收。
兄妹两人合作，对天师道的部分教义进行了修改，使其变得更加理性和和平和。
对于张天师一家的着述，他们只保留了一部分，作为教众的读物；而那些繁琐、严重脱离现实的内容，则全部抛弃。
对于道教庞杂的神仙信仰，刘协只保留了玉皇大帝、西王母、元始天尊三个，剩余的神只，则由历史人物充任，例如伏羲、女娲、神农、轩辕、蚩尤、大禹、商汤、文王、姜尚等。
刘协还对“祭酒”体系进行了改革，地方主官兼任辖区内的祭酒，管理宗教事务。而专职的祭酒们，则逐渐从宗教体系中淡出。
这对地方官来说，多管个宗教，并没有增加什么负担。因为道教崇尚自然，一点也不“事逼”，省事得很。
一开始，刘协的手下对他的做法意见很大。这些官员都是聪明人，见多识广，自然对张鲁那一套不感兴趣。
但后来看到刘协的那一系列的改革后，就不再有意见了。
这些人其实也不是没有信仰，中国人不管哪个民族，都信奉天帝，崇拜祖先。刘协改革天师道后，道观里的玉皇大帝就可以和天帝划上等号，别的神只也大多数都是祖先，他们也没有什么不能接受的。
慢慢的，刘协手下的文武官员也大都接受了天师道，开始参与天师道的活动。
事实证明了刘协的做法，是完全正确的。汉中社会稳定，风气肃然，老百姓安定祥和，甚至可以说是急公好义。如果说哪里需要修路、造桥，不需要动员老百姓，就有用不完的免费劳工。
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当然，最重要的改革领域，还是经济。
刘协没有破坏张鲁原有的平均主义，并在此基础上进行了改良。
汉中的土地，按照每户人口的多少，平均分配给他们。当然人口数是不断变动的，刘协就规定每10年重新调整一次。
这个人均土地数额，不设任何等级区别，哪怕是耿纪、诸葛亮这样的高级官员，也只有那么多的土地。这个土地，就是这个人的生存保障。同时，土地所在的地方，就算作这个人的“乡里”，一个人不当官、不经商的时候，就可以回到乡里去养老。
而城里的房产，算作一个人的别墅，需要交纳房产税。你只要有钱，愿购置多少房产都可以。但是，如果房子你住不完，还每年交着房车税，你不是傻逼是什么？
乡里的耕地和宅基地，只能转租，不能买卖。你真不想要了，那只能交还给政府。转租的需求还是广泛存在的，因为有些人家里缺劳力，或者有别的营生。比如官员，基本都把地租出去了，他们自己实在没空种地。
那位说了：官员跟老百姓一样，那谁还愿意当官？
那不一样，官员还从刘协那里领着俸禄呢！同时，如果他们有过功勋，还可以享有跟功勋挂钩的免税期。再说了，立功的时候，他们还受过奖赏，那也都是实实在在的好处。
刘协用这种方法，杜绝了土地兼并的可能。
当然，刘协也并没有把全部土地分出去。因为汉中百姓的大规模逃亡，政府手里还掌握着大量无主土地。政府把这些土地租给有足够劳动力的民户，还能获得不少收入。
同时，这些土地也是进一步招徕人民、以及应对将来人口增长的后备资源。
粗略估计，汉中还可以接纳20万百姓。
其实，汉朝人口增长乏力，其本质是权贵、豪族对百姓权益的肆意侵夺。如果不是张鲁在汉中实行了平均的制度，汉中也绝对养不起这么多人口。
地都被权贵给占完了，百姓生下来就没有立锥之地，他们怎么活？现在人口是东汉末年的30倍以上，难道现在的粮食亩产量是汉朝的30倍吗？显然没有。
搞定了汉中的改革，刘协又盯上了上庸郡。上庸的改革，可就难得多了！